boyu博鱼体育环境法典研究（2018-2020）公益项目会议实录 第1-4单元为了推进环境法典编纂研究，由中国法学会环境资源法学研究会主办、北宝（北京北大英华科技有限公司）承办的“环境法典研究（2018-2020）公益项目课题结项暨环境法典编纂专家研讨会”，于2022年1月12日在北京举行。中国法学会环境资源法学研究会部分领导、《环境法典研究（2018—2020）公益项目》课题组部分成员、特邀环境法学者以及相关行业专家50余人参加会议。会议主会场设在北大英华公司会议室，本次会议全程通过北宝学堂平台进行了现场直播，共有6200余人次观看了会议的直播。
会议重点探讨了环境法典编纂的基础理论与总则编问题，与会专家结合研究专长作了主题发言与讨论，会议成果对推进环境法典编纂研究具有重要价值。为了让公众能够完整地了解学者们纷呈的观点和思想，“环境法典研究（2018-2020）公益项目”秘书处根据会议录音整理了会议实录，经发言人核实确认、授权公开发布，敬请关注。
王明远：刚才吕老师已经从总体上对环境法典编纂的研究进展和问题作了介绍，她特别强调环境法典编纂需要坚实的理论支撑，所以环境法典编撰的基础理论研究非常重要。我们第一单元的主题就是这个，一共有六位发言专家，每个专家的发言都严格控制在八分钟以内，后面还留一点时间进行交流讨论。
环境法法典化已经成为当下环境法学界关注的热点问题。建立何种意义上的“立法方”，为环境法典编纂提供方法指引，是环境法典编纂中的一项重要的基础理论准备工作。目前，除少数学者有专文探讨外，鲜见有关于环境法法典编纂方的系统研究成果。我今天想从五个方面谈一下对环境法典编纂需要注意的问题。
第一，运用法教义学方法实现环境法典编纂的形式理性要求。环境法法典化最为重要的目标之一，就是对环境法律规范按照一定的内在逻辑进行系统化。建构符合形式理性要求的环境法体系，是环境法典编纂的首要使命。通过何种方法实现环境法律规范的体系化？法教义学方法毫无疑问应当是最主要的方法。通过法教义学方法，完成环境法律体系化与环境法律解释的任务。一方面，对现有繁杂、分散、失范的环境法规范进行体系整合；另一方面，建立环境法律的解释和适用规范，以克服法典“有限理性”的局限和一经编纂即具有滞后性的问题。
第二，运用可以实现实质理性要求的价值判断方法。环境法规范体系必须对社会发展变化保持一定的开放性。在环境法典编纂过程中，既要基于对环境法律实践和法条的大量充分的实证研究，还要在实证的基础上进行价值规范的思考和权衡，对不同价值之间的逻辑关系做出判断，对相互冲突的价值进行权衡和取舍。环境法典编纂应当以可持续发展为根本价值取向，以生态秩序、生态安全、环境公平、公益保障为基本价值目标，以多元主体有效互动与多重利益合理分配为根本保障，在立法技术上实现兼顾形式理性与实质理性的“适度法典化”目标。这一点在环境法学界已有基本共识。
第三，运用实现人与自然和谐发展的系统论方法。环境法规范不仅关涉到了人类社会的发展，对人类社会的秩序、正义等价值实现具有促进作用，并且还欲实现人与自然之间的和谐发展。这一终极目的决定了环境法典编纂应当采用系统论方法。系统论方法比传统的法典编纂方法更进一步，在处理人与自然的关系方面，遵循“山水林田湖草沙”是一个生命共同体的理念，将人与自然进行了有机的统合，有利于形成一个尊重自然、顺应自然和人与自然和谐发展的“共同体社会”。在规范人的行为方面，最大限度地将“保护”和“利用”两类立法有效融合起来，把环境的生态价值和经济价值有效统合起来。在整合环境监管体制方面，改变多头立法体制的带来的公共权力部门化、部门权力法定化现象，实现环境监管权力的均衡配置和协调运行。
第四，构建环境法法权谱系的法权化方法。童之伟教授早些年提出“法权中心学说”，试图平衡权利和权力的矛盾性，达到了更高层面的抽象化和统一。笔者曾借鉴这一概念，尝试性提出“环境法的法权结构理论”，以促进环境利益的共生和增进为目的，建立“环境权利—环境权力统一体”即环境法的法权结构，确立公民环境权的实定权利地位，平衡环境私权力与公权力的关系，构建一个高度一体化的、衡平的环境法法权谱系。环境法典编纂的过程中，应当注意体现和平衡各类因环境规制不断生发而成的全新的“环境私权”和“环境公权”，建立环境私权和环境公权的具体权利/权力谱系，促进环境法由命令控制法向利益衡平法的转型。
第五，使用立足功能主义的比较法学方法。20世纪90年代以来，以法国、瑞典和德国为代表的一些法系国家开展的环境法典编纂活动，其中法国、瑞典的环境法典编纂已取得成功。一些发展中国家，如菲律宾、多哥、布基纳法索等，环境法典编纂也已提上立法议程并付诸实践，为我国环境法典编纂提供有益的借鉴。一方面，要坚持功能主义，不同的法律制度，只要它们要解决相同的事实问题，即适应相同的法律需要，就是可比较的。另一方面，任何制度都是在一定的制度脉络中发挥功能的，在运用比较法学方法时，还需要把不同国家的环境法律体系架构和制度放在不同的制度背景和社会结构中进行分析，辨析它们的异同，做出比较和取舍。
环境基本法的发展演进是一个不断综合化的过程，环境法典编纂也是如此。环境法典编纂需要对基本法模式进行借鉴。今天我将对对环境基本法的三种主要形态及代表性国家进行介绍，并分析总结促进环境基本法发展的内外部因素。
首先，环境基本法有三种主要形态。第一，是政策法形态，这是环境基本法的1.0版本。政策法形态的环境基本法主要目的是为了宣示国家的环境保护政策，建立国家环境保护职能机构，明确其职责。其条文政策性明确，较为原则及抽象，宣示性作用强，强制性不明显，一般没有法律责任条款。如美国 1969年的 《国家环境政策法》、巴西1981年 《国家环境政策法》、菲律宾的1977年的《环境政策法令》。第二，框架法形态。这是环境基本法的2.0版本。框架法形态的环境基本法呈伞型结构，立法既宣示了环境目标及政策，也明确了基本的法律原则，相关机构的职责，管理制度和措施等。覆盖了不同领域的整体环境问题，促进以更统一、协调和整体的方法进行环境法律规制。例如印度1986年的《环境保》、日本 1993 年 《环境基本法》、蒙古1995年 《环境保》、柬埔寨1996年 《环境保护与自然管理法》、越南1994 年的 《环境保》、阿塞拜疆1999年 《环境保》，格鲁吉亚1996年 《环境保》，立陶宛 2006 年 《环境保》，南非 1998 《国家环境管理法》，纳米比亚2007年 《环境管理法》等等。第三，综合法形态，这是环境基本法的3.0版本。综合法形态的环境基本法除了国家环境保护政策、目标、基本原则等概括性内容外，对于机构职责、公民和社会组织的权利义务、环境保护制度和措施、财务保障、污染防治、环境要素的管理及保护、纠纷解决机制、法律责任等内容作了具体、详尽、系统的规定。综合法形态的基本法往往整合了原有的部分单行立法，具有不同程度的法典编纂性质，可以称之为准环境法典，如瑞士 1983 年 《环境保》、墨西哥 1988 年 《生态平衡和环境保》、英国1990年的《环境保》、丹麦1998年的《统一环境法》，加拿大1999年的 《环境保》马其顿 2005年《环境保》，文尼亚 2004 年 《环境保》，保加利亚2002 年 《环境保》，等等。
其次，我想谈一下影响环境基本法发展的因素。第一，内部因素。影响环境基本法发展的内部因素包括：应付严重的环境危机、整体性保护代替分割性保护、提升国家环境保护和环境政策的地位及整合、统领、协调和简化环境单行立法。这些都与环境法典编纂的土壤是一样的。第二，外部因素。影响环境基本法发展的外部因素主要有1972年人类环境会议和1992年环境与发展大会。人类环境会议后形成的思想共识为环境基本法的产生垫定了基础，这些共识主张要用系统的观点看待环境及环境保护、提出了人们在环境中的基本权利、明确定位了国家和社会的环境责任、提出了解决环境问题的国家战略和环境保护的基本原则。环境与发展大会形成的最主要的共识是可持续发展战略及思想。但是发达国家强调是的“可持续性”，发展中国家强调的是“发展”的机会。伴随着可持续发展战略的实施，环境基本法以可持续发展战略为基础及最高目标，构造了公民环境权为环境基本法上的核心权利，完善了环境法主体的权利义务体系，确立了环境治理的构架，大力提倡社会多元参与，采用更多的市场机制基础上的经济手段，完善了法律责任及司法救济制度，体系更为全面庞大、形式更为多样。这些理论和认识同样对环境法典的编纂有重要的指导意义。
再次，需要谈一下环境基本法内容和体系的发展演进。环境基本法是不断综合化、理念升华和核心价值形成和内容日益成熟的过程。在此过程中，体系结构及内容的总体趋势是越来越综合，包含内部综合和外部综合两部分。同时，内容特征也在不断变化。环境基本法的内容从政策宣示为主到制度构建为主、从重价值理念到重实际操作、从重形式主义到重现实主义、从重义务到重权利的构建。
最后，有了完备的理论基础，也需要思考立法技术。伴随环境基本法理念和核心价值的提炼日益成熟，环境基本法的制度体系日益完善，为环境法典的编纂打下了基础。环境法典编纂也可以适当借鉴的环境基本法的立法技术。这些技术包括采用渐进性和分步式立法，建立开放式和留白式的立法框架，利用综合化的立法形式，采取定期评估及修订的立法完善模式等。谢谢大家，请大家批评指正！
环境法体系化已经成为所有国家在环境法典编纂中的一个共同目标。在这个目标指引下，域外环境法典编纂采取了不同的路径选择，我们需要对此进行分析借鉴，今天我将以生态法典编纂的国外经验为题，分三方面进行汇报。
首先，环境法律体系化已经成为各国环境立法共同追求的目标指向。我们知道环境法律体系化的概念是源于法典化。毫无疑问，法典编纂模式已经成为实现和推动环境法律体化的一个最佳路径。英美国家和法系也开始特别地关注法典化或者法典编纂这种模式。但是需要明确的是法典化不等于法典编纂。英美法系国家学者的认识和我们法系国家的学者不同。他们认为法典化是制定一部具有法律特征的法律，只要这个法律在相关领域能起到基础性、综合性的作用和调整功能，这就是一种法典化。比如美国的阿尔曼等学者提出英美法系国家也有法典化，与法系不同之处在于缺少法系国家法典编纂的基本观念。基于这种认识，我们在借鉴国外法典编纂的过程中需要明确自己的目标和需求。毫无疑问，我们这次环境法典编纂也是基于环境法律的体系化。具体而言，我们需要解决两方面的问题。第一，通过法典编纂对现有法律体系实现三方面的突破，实现法律规范、制度体系和法治理念三个层面的提升。第二，实现我们现有五个环境监管职能的打通。我们要把现有的环境监管体系中条块分割、多龙治水的问题进行解决。
其次，域外环境法典编纂主要模式。第一，整体上的系统化模式。这类似现在法国环境法典的汇编模式，即把同一位阶之间的法律进行整合，不同位阶之间的法律进行内部协调，同时跟相关的这个法律规范进行外部协调。第二，就是通过制定一部调整范围尽可能广、法律规范尽可能缜密的环境法典来推动这个环境法律的体系化。那么这方面的就是我们研究团队关注的这八个国家和一个地区的生态法典和环境法典的制定情况。比如框架法，典型国家是韩国、南非等。再如没有法典名字却有法典意义的法律，如荷兰制定的《环境管理法》。第三，适度法典化，就是通过制定一部法典，同时通过其他法典之间的协同来实现整个法律体系化的建构目标。目前的典型国家有俄罗斯、哈萨克斯坦。如果实行这样的一个适度法典化的模式，必须要关注法典制定完之后还要解决的附带性问题。例如，环境法典本身的体系化的问题、法典之外与其他法律、法典之外与环境法制之间的体系化问题boyu博鱼体育。第四，通过完善相关的行政立法，最终实现环境法律的体系化，这一点以爱沙尼亚等国家为代表。
最后，基于这两种模式的分析，我想谈一谈我们要搞的适度化法典这种编纂模式。在域外经验借鉴方面能够有哪些可供吸收的做法。我们知道现在环境法典编纂的适度体系化已经成为国内学界的一种共识，但是我们必须意识到由于环境法律体系体量过大，技术化的现象非常的复杂，通过制定一部法典来彻底解决这些问题可能目前还不是特别现实。因此，我们还要关注环境行政立法方面环境法律编纂的基础性作用。同时，在经验借鉴中，我们首先不要认为只有以法典命名的环境法典才是真正的法典。其实在相关的国家中，没有法典之名但是有法典之实的做法其实是大量或者普遍性存在的，我们目前研究的可能更多的是以法典名义制定或者颁布的研究，但是我们可能还欠缺关于那些非典型法典国家的法律规范的研究，可能是我们关注的一个重点。
另外关于外国法典经验的取舍问题。我们目前研究的样本是八个国家和一个地区。八个国家包括德国、法国、俄罗斯、哈萨克斯坦、瑞典、意大利、爱沙尼亚和菲律宾。一个地区是包含九个国家在内的独联体国家，目前有个《独联体生态示范法》。从这些国家的立法经验来说，我认为首先法典编纂的的确需要一个时机性的把握，今天吕老师也介绍了，就是我们现在这个法典编纂的时机性成熟。其次，我们的目标在编纂过程当中一定要非常的清晰和明确，不能把这个目标设定的过于模糊，不能包罗万象，要进行简化，当年的德国的法律草案几度流产的主要原因可能也是因为目标上的不清晰。再次，我们的规制对象要非常的清晰。我们也看到目前的专家意见稿其实是非常清晰的。复次，我们还要考虑到法典编纂可能会涉及到一些职能部门、管理部门，还有社会相关利益方的调整和博弈的问题，这个我们可能在外部上要有充分的准备。同时，法典编纂一定要确定一个核心的价值指引，比如说法国的环境法典更多的侧重于环境权的保护和公共参与。那么我们现在主要关注的是经济可持续发展、民生等。此外，我们要避免一些合宪性的瑕疵等内容。
域外法典经验借鉴到此我们只做了第一步，下一步将对各国法典的立法理念、基本原则等内容进行提炼，各国环境法典和其他单行法律关系的协调、立法技术和法律文本的横向分析、如何对新型环境问题进行纳入等都是我们以后关注的重点。谢谢各位！
我只讲涉及法系中的德国，汇报题目“德国环境法法典化的经验借鉴和可能创新”。我是从“环境法是作为一个系统转型的源动力”这个立场出发。
在学习环境法过程中，有两个问题一直困扰着我：一是环境治理的效能问题到底是立法问题造成的还是执法问题造成？十多年前开始学习环境法，当时德国教授问过我，到现在与行政部门一起密切工作中，也这样被问到，这是执法问题还是立法的问题。另一个问题是环境利用的合理性基础，它是一个私权在先还是说行政审批在先的问题。
这次会议发言，其实是一个月前接到吕老师一个任务。然后我对我国环境法法典化作了一些思考，现在拿出来跟大家讨论。这也是我的思考过程，分成四个部分：第一部分是“为什么”要编纂环境法典，第二部分是“要不要”和“能不能”编纂，第三部分是“怎么样”编纂更为合适，第四部分是做个小结。这个表中纵横向区分，其实也都是紧密关联的，只是为了类型化和细分。
首先，回答“为什么”这个问题。我是分成两块内容，一块是“问题导向”，另一块是“创新导向”。“问题导向”的内容，大家讲的很多了，主要是涉及内容上的庞杂、末端治理，以及随着环境法快速发展后纵向制度法和横向领域法上不再匹配、制度上的补丁化等。再是从法源上存在一定冲突，法源众多，从法律效力等级和不同部门间以及纵向制度条例和高位阶领域法之间，都存在这些问题。“问题导向”大家都讲得比较多，我不再具体展开。
我主要是想讲“创新导向”，非常赞成刚才吕老师说的环境法它有一个特殊性，就是说在社会转型和价值引导的维度上，环境法有这种价值框架体系的培育和重构，以及区域间和层级之间的一种价值体系沟通和传递甚至拉平的功能，（这点非常关键，是环境法法典编纂的价值基础）。第二点，就是生态的法律化和法律的生态化这个问题。环境法不只是生态的法律化，而是对整个法律的一种生态化，体现在源头治理、全链条管理、产品环境责任、还有物质流管理这些方面的理念和制度上。第三点，环保作为人类的第三次解放，是自“自由、平等、博爱”的1789年法国大的自由主放和19世纪和20世纪的社会解放一并的第三次解放——“生态”。第四点，环保它作为一种价值新发现的过程。我们所说的生态价值评估和环境损害评估，其实这个环境一直在那里，一如往常地发生，过去和事先我们并不重视，但是一旦发生污染以后，它现在开始被逐渐重视。这些评估其实是跟我们社会的现实价值体系是有一种冲突的，或者说是有很大不等同的。在这种“创新导向”层面上，不管是对于环境治理的学科建设还是对国家新政策的支撑，它都是非常有意义的。
但这种“创新导向”，务必需要长期的知识积累下的一种深刻和全面的理解和科学精准适度的把控为基础，再进行创新。
“创新面向”的第二个方面是在行政法层面上。首先，环境法它是作为行政法的一个实验室和国家治理的一个实验室。在国际竞争中，往往取决于实验室。（我觉得这个是非常重要的，环境法是行政法理论创新和国家治理的最前沿领域；）第二呢，现在的行政法很多时候是任务导向的，这种任务导向的行政法，它不仅是适用法教义学这种方法，更需要是用法社会学、法比较学、法与经济、法政策学这些方法，来不断的这种融入和创新。第三点的时代性。一方面科技进步往往促进国家治理，同时在这个过程中，法律的侧重点往往需要从传统的开发扶持，转到这个市场机制监管，再到后来的严格的监管。（就像现在水治理中传统水利工作，不能再是强调水资源开发，而是在可持续发展理念下的多功能秩序构建。）随着科技和社会发展，这是需要法本身进行一种及时切换的。第四点，想讲在制度的设计和塑造力上，现代环境法自带很强的制度设计性，即对社会的设计力和塑造力。（另外还有保障统一市场、法治统一、防治系统风险等。另外还有环境法本身的维度上，不再展开。）
接下来从“要不要”上来讲。德国从1976年开始提出来要进行环境法的系统化，到2008年（最近一次）再次受到挫折。德国这个受挫经验，虽然呈现的是一种比较曲折的受挫过程。但从整体上，它提供了很多很多经验，深层次上涉及核心如何进行一体化，包括环境法内部的综合和平衡，环境与资源间的一体化保护，以及政府、经济界、公众间参与和平衡。从欧盟层面来说，欧盟环境政策和欧盟环境法是现在国际环境政策和法律的一个重镇，它虽然不叫法典化，但其体系化过程对我国非常具借鉴意义。这个《工业排放指令》和《欧盟水框架指令》，这些规定从内容和方式上，都可为我国环境法发展提供一定借鉴。尤其是自2019年，欧盟由德国人冯德莱恩女士担任欧盟委员会主席后，这个环境政策的塑造力方面，在《绿色协议》之后的一系列政策，（包括无毒环境、气候立法、从田园到餐桌、生物多样性战略、土壤保护战略），其实非常有塑造力和创新性。
关于“能不能”，我非常赞同那个吕忠梅老师强调的可持续发展原则。对这个原则的掌握是我国开展环境法法典编纂的一个理解基础，但是关于“什么是可持续发展”？我的理解它可以分为四个维度。第一层是说 “经济，社会和环境”三者之间的这种纬度，为我们熟知。第二层维度就是它们各自的，就是说经济的可持续性、社会的可持续性、环境的可持续性。但对此理解，其实我们现在相对比较停留在早期的，就是相对来说仍在强调是第一点：经济的可持续，即侧重“两山理论”，这个理论相对仍是注重经济层面的；第二点“社会的可持续性“，发达国家在这个现代环保产生之前，多已进入了“社会国”和“社会法”这个发展阶段，在这方面是我国比较最薄弱的；第三点就是环境的可持续性，就是说生态它作为主体，它本身的特有意义，对此其实我们理解的其实还不是很多，尽管这方面在不断成长。关注“环境的可持续性”其实带动的是价值消费的转型，这种价值消费的转型既不是传统意义上的“价值”，也不是说传统的“消费”，它更多带着一种美学和精神的满足，或者说一种高质量环境的消费。这种消费可能需要一定时间进行转型。第三层维度是地理上，区域、流域、跨界、地区、全球。第四层是代际公平，包括后代发展权和未来竞争力问题。
“能不能”问题里面，我觉得重要的还取决于“两个外”。一个就是“外部性内化”问题，即这个经济发展与环境保护问题实际上非常关键的取决于外部性内化这个原理，（包括不同环境问题不同时期发生，工业化城镇化为主的现代化与作为后现代的生态环境政策同时期、经济（资源）法与环境法的迭代、经济理性对社会理性和生态规律的磨合）。第二个是“外生性内生”，我国作为发展中国家，现阶段这个外生性内化的问题，是一个还正在不断持续转型（内生性力量日益增加，但还有一个国内层级传递的力量）。我国采取现代环境政策肯定是有一种内生力，但是内生性与外生性的这两种力量，主要是这个比例构成演化的问题。
然后，讲一下“怎么样”进行法典化。我更倾向于一种开放式的法典编纂。不管是从策略上，或者时代性上、可操作性都相符。从我国《民法典》的编纂经验，也是采用这样一个理性的成长过程，不断地进行一种开放式的分则编编纂，最后的编纂只是前期全部过程的集成。德国的环境法典编纂r经验也是这样的，尽管教授稿草案和专家委员会稿草案都是一程式的一体化，但是到了部委起草，1999年和2008年两次其实最终还是选择了方式上开放式和结构上框架式的这种法典编纂模式。其他内容没时间讲，其他老师接下来也会讲到，我列出来我的一些想法。
最后我做个小结，我想讲讲环境法中的法教义学与法学交叉学科的关系。我认为环境法中的法教义学（或者说法解释学），它是一个很必要的出发点和巩固基础，但不能拘泥于此。法教义学更多的适用在成熟的传统法学，在民法和刑法这些领域。法教义学更是注重解释优先，其的系统性是服务于解释目的，它是以体制内的实定法为基础，它确定前提、追求效率优先，它更适用于行政与司法。但是我认为，不管是从我国的现状还是德国的经验来说，我们环境法的法典化编纂可能需要一个更大的框架基础。（运用法哲学、法社会学、法与经济、法政策学、法历史学、比较法学、立法技术学开拓疆域，体系性优先、用法学外的更多知识来补充解释力，创造一种“制度可塑、前提可扩、正义优先”的法典编纂基础。）
最后想回到开头提出来两个问题。首先是，立法优先还是执法优先的问题，我认为，这取决于每个人所处的位置和我们所处的时期。我国当下的环境政策和环境法这个阶段，在此时期，立法是一个非常关键的问题。执法的效率问题是取决于法本身，这个前提就是立法的体系性、立法的合理性、科学性等问题。科学和高质量的立法是非常重要的。然后第二个问题，环境使用的合理合法性基础是私法权利和公法权利的问题？我认为私法权利是一个动态的扩展，这种扩展既有着国家法的一定承认和引导，也是一个公法权利的基础。我们说公权力保护的公共利益，但公共利益一定是体现为每个私权益。公法权利不是调整公的权利与私的权利的关系，而仍是以不同的私法权益之间的关系为基础。它是治理的一个底层逻辑。这“公与私”它是一种分与合的一个动态系统。
第一，法典作为维护国家法治统一的需要。宪法第五条第二款规定：“国家维护社会主义法治的统一和尊严”。大家也注意到在2020年习总在中央全面依法治国工作会议上提到“维护国家法治统一是一个严肃的问题”，习总用的是“治”这个字，而宪法中维制统一用的是“制”。我个人的一个解读是,“制”更加侧重形式上外在体系的统一,而“治”可能更加侧重实质上的，也就是内在体系的统一。法典作为最高级的这个立法形式，我想不仅要追求形式上的法条之间的逻辑统一，更要追求内在价值的统一。所以我认为，法典编纂实际上是维护国家法治——习总提出来的实质法治——统一的需要。
第二，环境法典与生态文明的国家目标。2018年栗战书同志在深入学习宣传和贯彻实施宪法座谈会上曾经提到，我国宪法跟国外宪法相比，特色在于我国宪法里面明确规定了国家的奋斗目标。这个目标主要是规定在我国宪法序言的第七自然段，也就是推动五个文明协调发展，把我国建设成为富强、、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国。在宪法学理论上，国家目标主要是作为对国家目的的具体化。国家目的是用来证立、正当化国家行为，并且为国家行为划定界限。如果说“以人民为中心”是我们国家存在的根本目的的话，那么国家目标则是通过五个方面的建设来予以实现。宪法上的国家目标它是具有法律约束力的，如何来实现这个目标的手段是相对开放的。习总生态文明思想里面提出，一方面，良好生态环境是最普惠的民生福祉，这揭示了生态文明的人民性，同时也提出要用最严格的制度、最严密的法制来保护生态环境。这也揭示了实现生态文明的手段。环境法典必须体现这个要求。
第三，环境法典与环境保护的国家任务。我们可能更耳熟能详的是宪法的第26条。它是位于我国宪法的总纲条款，它属于国家任务，国家任务是国家目标的具体化，就是国家目标在各个具体的活动领域的一个体现。从国家任务理论的这个发展来看。国家任务已经上升到一种国家义务。从任务到义务的转变，主要就是说任务侧重于国家内部的一个任务分配，但是义务实际上是国家跟人民之间的一个外部关系的体现，主要是为提起诉讼提供了可能。从宪法第26条来讲，我个人认为主要包含两个义务，一个就是保护义务，我称之为不恶化，比如说防治污染和其他公害。还有一个是改善义务，就是让环境变得更好，比如说组织和鼓励植树造林。国家环境保护义务是课予各个国家机关的，但主要是立法机关，从而为立法机关通过编纂环境法典来履行国家环境保护义务提供了基础。
第四，环境法典与公民的环境基本权利。目前这也是学界争论比较多的地方，因为我国宪法并没有明确规定环境基本权利。如果说要从宪法上进行推导的线条“国家尊重和保障”条款。但是最近在国际法上，包括在我国国内法上也有了一定的突破。一个就是联合国的理事会的48/13号决议承认环境权是一项，同时我国的国家行动计划里面也把环境权作为和其他的权利并列的一个，这就为我们解释宪法第33条第3款中的是包含环境权的提供了一个通道。如何来保障环境权利，宪法上已有的基本权利的保障主要是分为两种方式，一种是无法律保留的。还有一种是有法律保留的。一般来说，对无法律保留的权利的保障是程度是更高的。环境权作为一种没有列举的基本权利，它不可能超过已经被列举了的那些基本权利的保障方式，所以它应该采取一种有法律保留的方式。当然，环境权作为宪法上的社会基本权利要求国家作为。国家作为到什么程度，这也需要有法律来具体化。所以环境权的形成跟限制都需要法律的参与，这也为环境法典提供了一个基础。
第五，环境法典与公民的环境保护义务。民法典第九条规定民事主体应当保护生态环境。这个义务到底是一个法律义务还是一个宪法义务，目前也有讨论。因为宪法第53条公民的基本义务里面有一个守法义务。我认为，宪法义务与法律义务的区别在于，宪法义务的内涵是法律改变不了的，而公民的环境保护义务应当是法律义务，因为其本身就是法律创设的，宪法上的守法义务只是为其提供了效力来源。同时，公民的环境保护义务与环境基本权利并不矛盾，一是效力位阶不同，二是公民的环境保护义务实际上使得公民不得放弃环境基本权利。
最后，我的结论是，从宪法调整国家与公民之间关系的角度，在国家层面，制定环境法典是实现生态文明的国家目标和履行国家环境保护义务的手段。在公民层面，制定环境法典是保护公民环境基本权利的需要，同时公民的环境保护义务使得公民不得放弃环境基本权利，增强了立法保护的必要性。以上观点妥否，请大家批判指正，谢谢！
大家上午好。我介绍一下法典在“生态环境”相关概念界定和调整范围方面的一些思考。关于这方面的意义和重要性，刚才明远老师已经说的很清楚了。我想主要谈三个问题。
第一个问题，法典对于基石概念的取舍策略和最终选择。大家都知道，无论对于环境法的理论研究还是实践来说，资源、环境、生态，以及作为它们组合的“生态环境”都是非常基本的概念，反映法典的调整范围，影响法典的体系结构。但如何从中选择一个作为法典的基基础性概念，可能是比较困难的；如果要对这个概念下一个界定的话，那就更难上加难了。原因何在？大家平常研究时、相关实践工作中，可能也会觉得这三个概念会有一种大同小异、纠缠不清、剪不断理还乱的感觉。主要原因在于三点。
第一点是历史性。这三个概念，如仔细梳理可以发现，都是现代工业社会才出现的概念，环境、资源相对较早，也就几百年时间。生态只有100多年。它们都在不断发展变化之中。第二点是学科性。这些概念早期诞生并主要使用于特定学科。比如说资源，主要是经济学家概念，环境主要是环境科学的概念，而生态呢，主要是源于生物学。它们作为学科概念，本来有相对严格的一些界定和用法，但是一旦运用于社会生活，就容易泛化，出现各人理解不一致的情况。第三点是实践性。和刚才说的学科性密切相关。因为这些概念早期内涵外延的相对特定性，某些行业和某些管理部门，往往特别热衷于使用某一概念，比如，资源管理部门特别倾向于资源，环境概念长期被以污染防治为主体的内容的部门作为核心概念，而生态长期以来主要是自然保护范畴的东西。
基于这些原因，对这些概念，来自不同时代的理解不一样，不同学科、行业、部门的人理解也往往有差异。如果我们没有一个宏大的视野，没有一个比较开放包容的胸怀和一个动态发展的眼光，只是从自己的本位去出发，就很容易就把基于特定时代、特定行业或特定部门的一种用法给绝对化，认为这个才是最重要的，最好的，其他都是不足取的。
但我们必须要认识到的，这三个概念其实都是对我们生存于其中的自然世界的一种指称，不同的称呼只是我们切入的视角不同，目标不一样而已：资源更强调对人的有用性，环境了更多强调要素构成的整体，而生态更强调事物之间密切联系的客观规律、内在关联。在我们科技极大进步，人和自然的互相影响非常密切的现代社会，其实这些概念的外延已经极大重合。大家可以想想，现在哪一些自然物质，包括我们最常提到的空气和水，不是资源、不是生态、不是环境的呢？就连垃圾，从现代大环保的视角来看，都是一种放错了的资源啊。
由此，法典在概念的界定和选择上的应该秉承的首要立场是，正确认识这三大概念之间的这种关系，它们不是对自然做三个不同的部分的切分，而是代表了自然的三个不同面向，体现人的不同层面的价值需求而已。第二，作为法典，一定要有动态开放的眼光，范围要尽量宽泛，要兼收并蓄，最大显限度地把自然、把我们对自然的需求给纳入进来，而不要局限于某个行业或某个部门的特定理解。第三，要强化“生态”和“环境”，因为我们毕竟是保；要相对弱化、淡化“资源”，因为资源毕竟经济领域用的多，经济学色彩强。第四呢，应该契合中国的国情，符合中国的实践，有广泛的基础和社会认同。
基于这些考虑，法典的最终选择，刚才吕老师已介绍过，就是把“生态环境”作为基石性概念：既作为法典总标题，也是作为内部各章节的逻辑起点一个主线，当然也是我们保护的终极对象。之所以如此，在于这个概念的几大优势：
第一，它的内涵上能够突出生态环保这个价值目标，生态环境可以理解为“生态的环境”，意味着整个环境是有生态规律所构成的一个整体。第二，它的外延最宽泛。你也可以把它理解成为“生态加环境”，传统意上的狭义“生态”和传统意上的狭义“环境”都有了。第三，是我们中国独创的一个概念。是直到82年宪法的时候，由我们中国学者基于特定的原因，特定背景提出来的，是典型的中国创造。第四，它还是中国特有的一种概念。把生态与环境，意义相近的两个概念放在一起来表达一种非常宽泛的一种含义，是汉语一种独特的表达方式。第五，这个概念已在实践中得到广泛适用。不仅是环境法里有，民法典中也有，党和国家的重要的政策文件，像《十九大报告》、《生态文明体制改革方案》都使用了生态环境概念，而且都是最宽泛意义上的，既包括离人很远的、自然的环境，也包括离人很近的、生活环境的一个宽泛概念。而这样的一个概念是最契合法典要求的广泛性的。
今天要说的第二个问题是，在确定以生态环境为基石概念的情况下，如何进行具体的概念界定，这是第二步的工作，也是更难的。我们的整体策略，还是以《环保法》第二条的环境的概念为基础，但要对它做法律角度的加工，因为现在《环保法》上的这个概念呢，一方面，受到广泛的接受和适用，有一定合理性；但另一方面，它的科学的味道比较浓厚，外延描述不够充分，表述逻辑欠缺层次，而且也不够全面，是很难直接用于法律实践的。
法典对这个概念的加工改造的话，应该强调这样几点：一是加入社会价值来区别与纯粹的科学概念。二是在结构上，应该更加系统完整。第三，在价值取向上，要更宽泛，因除坚持以人类的生存发展为核心外，还应强调与自然的和谐共生，给自然一定的价值地位。还要把我们对自然的价值需求和可持续发展的三个面向，也就是经济的、社会的、生态的可持续性连接起来。第四，要强生态性、系统性，我们的最终保护的自然，是一个生态系统。在这些要点齐全的情况下，如何拿出一个经典概念，是非常难的。希望大家多提宝贵意见和建议，这是需要充分探讨的。
第三个问题，在确定并界定“生态环环境”为基石概念的基础上，法典的调整范围和和基本结构应该怎样？我们虽然说生态环境概念应尽量宽泛，但生态环境相关的问题太多了，我们毕竟是环境保典，不可能各方面问题都通通纳入来加以解决的。所以，我们核心目标还在于保护。而在这个具体制度的设计上，也就是具体的各编、各章节的构成上，也要对生态环境根据不同面向、不同价值需求来进一步细分。
这个时候我们刚才说的那个资源啊、狭义的生态、环境啊，又可以发挥作用，派上用场了。目虑的法典的调整范围可能是包括这几个方面。一是传统意义上的、狭义的环境保护，也就是污染防治相关的内容。二是和自然资源有关的，资源开发相关的保护性内容。三是生态保护相关的内容，这也是现代环保的核心内容。四是绿色低碳发展，循环经济、清洁生产相关的内容。它们都涉及对环境容量这种特殊资源的利用，是传统环境的资源化的体现，非常能体现我们说的现代视野下环境、资源、生态的辩证关系。
围绕这几个方面，我们就可以形成法典内部相应的各编，因为各编针对的生态环境的具体面向、价值需求、具体目标是不一样的，相应地形成各自独立的规范体系，从而形成具各编的具体构造。这方面汪老师下午还会详述，我就先简单介绍这些。请大家多提宝贵意见。谢谢。
汪劲（中国法学会环境资源法学研究会副会长、北京大学法学院教授）：我有两个问题想和大家交流。第一，李挚萍老师谈到的基本法和环境法典借鉴的问题，我也很有感触。这几天我在学习其他国家环境法典编纂经验的过程中，回顾了日本的经验。日本没有编纂环境法典，而是用环境六法的方式来建立环境法体系。我国地区2000年有一部《环境基本法》。以日本为例，日本环境基本法在70年代有《公害对策基本法》，后来发现公害无法涵盖自然的概念，于是在1973年颁布了《自然环境保全法》，1993年修改了环境基本法，此时的环境基本法包含了公害对策法和自然环境保全法的总则部分，他们的分则部分仍保留。这种做法对我们此次的环境法典编纂是有启发的。比如我们下午对于总则部分的研究是否要对此进行回应，需要讨论。第二，关于生态环境概念的沿革。我个人从实践历史的角度来看，78年宪法第11条提出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”82年宪法把它分为了“生活环境和生态环境”。在行政色彩浓厚的背景下，这种区分是有道理的。但是环保法在试行的时候没有专门的章节名称提到生活环境和生态环境。之后，党的十八届三中全会之后提出的生态文明体制改革的概念与之前的概念不同，有所提升。我们现在谈到的生态环境包含了生态环境和生活环境，以及物质循环利用等等所有对环境有负荷的、有开发利用的、对环境容量有使用的这一类行为。从行政色彩的角度来说，现在还有一个尴尬的问题。生态环境部其实涵盖不了我们讲到的生态环境。比如自然资源部有自然修复的问题，林草局有大量的草原、林业等生态环境问题等等，这也是我们环境法典编纂总则需要厘清的问题。谢谢！
刘春瑞（国家电网有限公司法律合规部副主任、中国法学会能源法研究会副秘书长）：首先非常钦佩各位学者提出的真知灼见。我是对编纂环境法典持有非常谨慎态度的。从实务界角度来讲，我对环境法典编纂提几点小建议。第一，按计划下一步要进行调研，我们应当发现一些真问题。目前学界和实务界一个最大的分歧就是学界的问题跟实务界的问题不同。在我参与的有限的环境方面立法中，我发现环境法学者相对比较激进，比如说我们搞大气污染防治法的时候为零排放问题曾经存在争论，很多真问题在理论界看来不是问题。我希望下一步调研的时候引入实务界来一起发现真的问题，因为真问题在学术圈子里面是不讨论的，但最后写出来这个东西是实务界要用的。第二，在我们学术界讨论问题、设定价值目标的时候，要允许自己的价值目标有调整。比如搞大气污染防治法的时候说要脱硫脱硝，但是当时所有这些技术要么在德国，要么在瑞典。如果我们法律强制性规定了，在规定时间内我们的民族工业是达不到的。所以当我们设定目标的时候，要允许自我调整价值目标的幅度。第三，我建议把近期碰到的比较突出的环境问题捋一下，看看环境法典编纂的时候，能够解决哪些问题。第四，就是刚才吕老师和王明远老师说的法理研究。如果法理不突破的话，那么很多具体的问题写起来会非常困难，也就是要突破对法理的研究，最理想的方案是能归纳出法律的技术性原则。最后，需要我们企业界协助的，我们愿意竭尽全力来协助。另外，我本身也在能源法研究会，我也会把这次会议的情况给能源法研究会汇报，然后我们多沟通，谢谢大家！
王明远：谢谢汪老师和春瑞。我们非常理解，这些问题在环境法学界总体上是有共识的。今天上午的环节到此结束，非常感谢六位发言人，感谢两位发言交流的学者和专家。第一单元的交流有很多信息，对我们后续的研究和编纂工作特别有意义，谢谢大家
杜群：我们这个单元有四位发言人，时间是一个小时。每位发言人的发言时间控制在八分钟以内，主题都是关于环境法典总则基本问题的研讨。第一位发言人是汪劲教授，他发言的题目是《环境法典总则编的板块与构造》，让我们欢迎！
谢谢主持人的介绍，今天我用八分钟时间讲五个ppt，是关于环境法典总则编的思考板块和构造。上午吕教授已经对专家建议稿做了一个简单的介绍，目前初稿的框架内容大体上是按照五编的结构来安排的。
我第一个想讲的问题是总则编和分则各编的创新需求，以及总则构造的现实问题。我总结了一下，有四个方面是我们需要注意的。
第一个方面，现实的编纂体系和分类，与环境法学研究体系的分类实际上是各异的。也就是说，法规汇编包括编纂在我们国家过去已有很多年历史。吕老师早上也提到，我们从环境法学科建设的70年代后期、80年代初就在讨论环境法学的体系。而这个体系实事求是地说，它都是以生活环境或者环境科学为背景的，是以人类为中心、影响人类健康的污染为中心展开的。所以不论是哪个国家的环境法，起初的来源或多或少都有重污染、轻自然的色彩。在这个过程中，行政国家作为环境保护的义务主体，从环境问题的损害救济到前端的防治，政府专门机构出现，行政色彩不断浓厚化。无论是中国或地区，还是日本或其他国家，我们可以看到的环境法典也好、法令汇编也好，基本上都是以部门为中心的，具有浓厚的主管部门色彩。
第二个方面，环境法典编纂在总则部分和分则部分一定会涉及到大量的、没有写入法律的政策文件与法规规章。我们有很多行政法规，比如《自然保护区条例》已经作为国家在某一个领域当中的基本规则。党的十八届三中全会以后，党中央、国务院、中办、国办也制定了大量的意见方案、指南等，这些政策在很大程度上也指导着生态环境实践，已经被约定俗成作为环境法律制度的非常重要的部分。还有一部分，我们有大量的规章填补着环境法规范的空白。所以这样一些成熟的规则，应不应当在总则和分则当中有一席之地？在提取公因式的时候，我们能不能把它抓出来？
第三个方面，现在总则编的制度创制还是受制于行政职能划分和权限交叉。这个问题我们一定要注意，比方说《环境保》的立法背景从79年到89年，再到2014年，主要是由环保部门主持的。它的色彩虽然不断向生态环境领域扩充，但是它的调整范围要受职权范围的限定。环保部门还是只关注它所管辖职权范围领域的内容，像自然资源的海洋林草、农业、渔业资源等，还有像发改委、财政部这样的宏观经济调控部门，它们也影响着总则编的构造。这是个现实问题，我不多说了，在总则编的编纂过程当中，我们要有所为有所不为。
我想讲的第二点是，总则编需要全盘体现生态环境各个领域的行为模式和基本规则并指导各编制度构建和实施。这个图片是环境法典立法辅助系统，是北宝设计的系统，我们的立法的都是在这个上头进行的，有大量的背景资料。现在的专家建议稿第一编大概有90多条，下面又分了好多节，这是我们目前的基本构造和设想。但这个基本构造和设想下一步可能还要有思路上的一些调整。我个人认为，总则应当有四大板块。
第一节叫一般规定也好、基本规定也好，我看民法典总则编的第一章叫基本规定，其他分则各编的叫一般规定。这个基本规定或一般规定的表述是有它的讲究的，我们这编也一样，包括立法的目的、对象范围，包括上午谈到的环境、生态环境的定义，还有基本理念和一些重要的原则。环境法典还有法律适用的功能，为法官找法、为行政机关执法找法。大量的法律责任条文和涉及到国家基本法律的规则的条文，我们不可能做出规定。比方说刑事犯罪的问题，民法里面也有很多侵权责任的问题，包括诉讼法还有很多问题。我们还有大量的行政法规范，那么这里就有与国家法律的衔接的问题。还有就是为其他法律涉及到环境领域的保护、规制的内容提供一个准据、准则，这个内容我觉得也是有的。再一个就是与分则的关系，实际上总则和分则分不开。比方说标准，我们通常说的标准是质量标准，但是在环境保护领域，是污染物排放标准还有其他的标准。其实在很多领域还有标准，比方说生态环境损害鉴定标准，它不是标准吗？当然它是标准，但是不是我们说的环境标准？它也不属于环保部定义的环境标准的范畴。这时我就说，可能有些地方我们还得扩充。
第二个板块就是主体和权利义务关系。权利主体和权利义务关系的考虑，不是仅以环保部门作为对象，行政、司法、社会、企业、事业单位的基本权利一定也要做出规定。第三个板块是国家的基本政策与共通性制度，我没有用基本制度，因为我们在教学与研究当中发现所谓的基本制度实际上也不基本。它可以说是污染防治领域当中的多数，但是它指导不了自然保护领域。所以共通性的制度还有一些问题。比方说规划，规划属于综合行政的对象，我们有国土规划、有自然的、有污染的规划。标准面临的问题也是一样，很多的制度在总则编中要专门把它予以规定。
感谢主持人杜群老师，也特别感谢环境法学会和北宝，给我这个宝贵的发言机会。虽然由于天津疫情严重，我不能现场参会，但线上学习各位老师的发言感觉收获非常大。我的发言题目是环境法典的立法宗旨及其表述，我也就这个题目写了篇小论文。由于时间关系，我就主要观点作一个简要的发言，具体细节就不展开了。
首先，在讨论环境法典的立法宗旨时，有必要回顾一下历史，看看以往不同版本的环境保是如何规定立法宗旨的。从1979年环保法试行，到1989年环保法再到2014年修订，共有三个不同版本的立法宗旨条款。三个版本的共性是都出现在第1条。其主要区别是：1979年写了立法依据和立法任务（即目的），共分为两条，而且在依据中直接援引宪法条款，并在任务部分将宪法表述予以细化。1989年开始，只有目的，没有依据。2014年修订延续这一作法，并在此基础上修改了目的表述，比如生活环境和生态环境合称为环境，公众健康改为健康，写入生态文明等等。
其次，基于环境保的内容，我认为环境法典的立法宗旨应当与宪法内容相衔接。一是宪法的环境条款构成环境法典立法宗旨的规范基础，二是环境法典立法宗旨在完整意义上应当包括立法依据和立法目的（或任务）两部分。在此基础上，在表述环境法典立法宗旨时，就必须完整准确地理解宪法中的环境条款。那么宪法中规定了什么内容呢？关于现行宪法的环境条款，目前学界已经有较多成果。从条文上看共三部分：一是序言里的科学发展观、新发展理念、生态文明等；二是第9条的自然资源保护条款；三是第26条的专门的环保条款。此外，还有隐含的环境等内容。因此，宪法里的环境条款是比较完整的。
最后，以宪法基础来看环境法典的立法宗旨表述。目前，我总共看到两个环境法典专家建议稿，其立法宗旨条款也都和环境保一样安排在第1条，位于总则编的基本原则章。这种定位是非常好的，但在表述上，我认为两个专家建议稿都存在一定不足。因此，我提出三点建议。其一，目前的立法宗旨只有立法目的，没有立法依据，因此我建议写完整，写明根据宪法制定本法。其二，宪法中的环境包括生活环境和生态环境，另外广义上还包括自然资源，因此对环境法典来看，法典的名称到底是生态环境法典，还是环境法典，抑或是环境与自然资源法典。这涉及第1条的立法宗旨，当然也涉及法典的适用范围等。我个人觉得使用环境的概念可能更好。其三，在总体上，立法目的的表述，要结合宪法条款特别是序言和第26条，综合不同环保法的优点，同时还要吸收党和国家的最高理念表述。
各位老师好！非常荣幸有这个机会分享我对环境法典编纂的一些看法。我的报告主要基于两篇论文，一篇是去年发表的《论环境法典总则的体系功能与规范配置》，另一篇是刚写完、正在投稿的《法典化背景下环境法规范的类型区分与体系归属》。由于时间有限，我就只说干货，可以归纳为三句话。
总分结构具有重要的体系化功能，但总分结构并不专属于环境法典模式。在环境基本法模式下，若环境基本法与环境单行法各自的定位适当，那么理论上它们也可以构成总分结构。然而，基本法模式面临着难以克服的局限性。基本法模式下的环境法无需考虑环境法律规范体系的整体结构，这导致环境法整体结构仍处于零散状态，环境单行法可能在不断修订的过程中产生规范“逸出”，逃离基本法约束，不同单行法之间的结构性问题更是难以避免。相较于基本法模式，法典模式在体系科学化上具有明显的优势，可以在抽象提炼环境法典总则的过程中整体检视总则规范与分则规范的关系，促使二者依据各自的体系定位调整规范配置。法典模式的体系优势正是我国放弃“民法通则+民事单行法”模式，选择编纂民法典的重要动因。
为发挥环境法典总分结构的体系化优势，环境法典总则需要有相应的规范配置。环境法典总则应当提供适用于环境法所有领域的基础性规范与综合性规范，以及不适合置于环境法分则任何部分，因而只能在总则中规定的拾遗性规范。
环境法典总则的基础性规范指适用于多个甚至所有分则领域的规则与原则。基础性规范具有较高的抽象性，能够覆盖广泛的环境社会关系，且能够替代分则中的同质性规范，防止分则规范间出现逻辑与价值上的冲突。通过运用“提取公因式”的抽象化方法，我们能够从环境法典分则中得出环境法典总则的基础性规范。目前《环境保》本质上还没有脱离“污染防治基本法”的桎梏，存在着基础性不足的问题，难免与单行法重复、冲突。总则不应将规范视野局限于特定问题领域，而应对环境保护全局作出基础性规定，将污染防治法、资源保等环境法律规范中的共同性与一般性要素提取到总则层面上。
综合性规范是指分则中单环境资源要素立法力所不及的跨要素规范。是落实系统治理理念，实现生态环境整体性保护目标的必然要求。综合性规范不同于基础性规范，它会在认知上秉持将各项环境与资源要素作为统一体看待的整体性视野，在方法上采用协调不同环境利用行为的整合式路径。综合性规范体现了环境法的目标导向性，是环境法典区别于民法典等传统部门法典的重要特征。在环境法发达的欧洲国家，综合性规范已成为各国环境法典总则或环境基本法的重要内容。例如，德国环境法典草案始终坚持整合理念,1997年委员会草案即在总则部分引进了“整合的开发行为许可”制度，设置了整合条款和开放条款，其中，整合条款规定企业应以对环境整体负担最小的方式履行许可义务，开放条款则允许为增进环境的整体保护而免除对部分环境标准的适用。
环境法典总则的拾遗性规范是那些受限于立法进程，一时难以被置于环境法分则或环境单行法的环境法律规范，我们可暂时地将它们纳入环境法典总则中。从某类环境问题引发立法机关关注，到相关的环境单行法实际得到制定或修改，期间往往需要数年时间的研究起草与论证通过。在此期间，不妨在环境法典总则中先给其一席之地，做出原则性规定以填补立法空白。现行《环境保》第32条即为拾遗性规范的实例。在2014年《环境保》修订之前，《土壤污染防治法》已被列入立法规划，当时仍在研究起草立法文本的过程中。为了及时处理土壤污染问题，立法者认为《环境保》作为环境基本法应当对此作出原则规定。第32条的立法初衷是暂时性地填补立法空白，因而属于拾遗性规范。若采用“适度法典化”方案，只将部分成熟的环境法规范先行纳入法典之中，那么有必要在环境法典总则中规定拾遗性规范，指导与约束环境单行法的制定或修改。
在现行的环境基本法模式下，许多学者认为环境基本法的位阶应当高于环境单行法，由全国将其作为国家基本法予以修改制定。但这并不符合总分结构的体系功能。总分关系包含“一般-特别”关系，这意味着当案件事实符合分则特别性规范的构成要件时，分则特别性规范应当优先得到适用。若强行要求适用环境基本法的一般性规范，那么案件事实的特殊性将得不到法律上的充分考量，导致法律适用结论出现偏颇。
在环境法典模式下，应当在立法层面上明确总则与分则的统辖遵从关系。分则规范在没有足够充分且正当理由的前提下，不能与总则规范出现冲突。在编纂过程中，应当根据总则规范来检查分则的特别性规范是否立足于具体领域的特殊性，抑或只是特定历史情境或部门利益表达的产物，从而判断分则的特别性规范是否具有足够充分且正当的理由。例如，2014年《环境保》第15条第二款规定了地方政府制定环境质量标准的权力，与之相比，2017年《水污染防治法》第12条第二款保留了“国家未作规定，地方可作规定”，但删去了关于“国家已作规定，地方更严规定”的授权，这种不一致应当如何理解？若水污染防治领域的特殊性并不足以支持这一特别性规范，那么应当在编纂环境法典时删除或修改这一特别性规范。
当分则特别性规范的发展与积累到一定程度，成为分则各领域的普遍现象，可能反过来促使总则的一般性规范作出修改，从而推动环境法典的整体更新。例如，2019年《大气污染防治法》第8条对国务院环境保护主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府制定大气环境质量标准的权力作了实体性限定，要求“应当以保障公众健康和保护生态环境为宗旨，与经济社会发展相适应，做到科学合理”。由于目前《环境保》第15条未对政府制定环境质量标准的权力作任何限定，2019年《大气污染防治法》第8条的这一规定有助于强化对行政权力的法律控制，可以在环境法典编纂中考虑是否将其纳入对环境质量标准的一般规定之中。
各位老师好。我汇报的题目是环境法典的原则及其表述。汇报的内容包括三个方面，一是我国环境保的原则，二是德国法国瑞典爱沙尼亚环境法典的原则，三是我国环境法典的原则及其表述。
我国环境保的原则包括，第四条规定的可持续发展原则，规定国家采取各种有利于环境保护的经济技术政策和措施，经济社会发展与环境保护相协调。第五条规定的保护优先，预防为主，综合治理，公众参与，损害担责的原则。
德国法国瑞典爱沙尼亚环境法典的原则。德国环境法典专家委员会草案的原则是，在总则第一章的一般规定中，第二节中规定了环境保护的原则。第一项原则是环境责任和环境意识，第二项是可持续发展，第三项是风险预防原则，第四项是污染者付费原则，第五项是合作原则，第六项是保护整体环境原则，第七项是衡量和填补原则，这个原则有利于解释和适用我们国家环境保护的保护优先原则，也就是在严重和永久性的生态损害的情形下，环境保护应当被赋予优先的地位，当然这个优先并不是绝对的优先。当发生特别重要或者是压倒一切的这种其他的公共利益的情况下，是允许造成严重或者是永久性的生态损害的。但同时，这时候就有第二个原则就是填补原则，如果造成永久性损害了就要进行金钱补偿。如果说造成了严重的、非永久性的损害的时候，就要进行这种实物的修复。第八项是所有权和环境利用权原则，这所有权原则是规定了所有权的社会功能或者是所有权的生态功能，也就是对所有权的行使施加环境保护的限制。环境利用权指的是这种环境使用权，环境享用权和环境进入权。
第二是法国环境法典的原则是，在第一编一般原则的第110-1条规定了下列原则：第一项是风险预防原则，第二项是损害预防与矫正原则，第三项是污染者付费原则。第四项是有权获得、获取环境信息原则，第五项是参与原则，第六项是生态团结原则。生态团结原则指的是生态系统生物和其他的这种环境，包括人工的自然环境之间的这种互动作用。也就是强调我们的这种系统性或是整体性。第七项是可持续利用原则。第八项是环境与农林水之间的互补性原则。第九项是不退化原则，这项原则要求政府在当下的科学知识的水平下，不断地采取措施，持续性地改善环境法律和法规所确保的这种环境保护水平，或者说是环境质量。
三是瑞典的环境法典的原则，在第一编总则第二章注意义务一般原则下，规定是以损害预防，尤其是风险预防为基础的，所以它规定的这个原则包括，第一项是证明责任原则，第二项是获取知识原则，第三项是损害预防和风险预防，第四项是最佳可得技术原则，第五项是合理选址原则，第六项是资源管理和生态循环原则，第七项是产品选择原则，第八项是比例原则，比例原则也就是强调的我们所采取的损害预防和风险预防的原则，是要进行成本收益的分析，成本收益上要合理，第九项是污染者付费原则，第十项是危险活动防止原则。
四是爱沙尼亚的环境法典总则的原则，它是在第二章环境保护的原则和主要义务的第一节环境保护的原则中规定了。第一个是高水平和综合协同保护环境原则，高水平就是对环境进行严格保护。综合协同保护指的是环境要素保护之间的综合协同，也就是比方我们说的保护地表水和地下水和土壤之间的这种协同的保护。第二项是一体化原则，第三项是损害预防原则，第四项是风险预防原则，第五项是使用者付费原则，第六项是节约使用自然资源的原则。那么最后一部分是我国环境法典的原则及其表述，就总结一下，前面我们四个国家的环境法典的共同原则是，包括可持续发展原则，污染者付费原则，损害预防原则和风险预防原则以及公众参与原则。与我们国家的环境保护相比较，我们是多了保护优先原则和综合治理原则，但是少了风险预防原则。
那么，这四国环境法典还有一些特有的特殊的原则。比方德国，有保护整体环境原则还有衡量和填补原则，以及所有权和环境利用权原则。法国有一个不退化原则。然后，瑞典的环境法典有一个对于损害预防措施和风险预防措施的这种成本收益的这种合理的原则。然后，爱沙尼亚的环境法典总则中有高水平和综合协同保护环境的原则。
我就简单提下自己的这种研究的结论。这在环境保可持续发展，保护优先，预防为主、综合治理，公众参与，损害预防，损害担责原则的基础上，我国环境法典可以增设两个原则，一个是风险预防原则，一个是不退化原则。不退化原则在法国环境法典有规定。我曾经写过一篇小文章，对环境法典中的风险预防原则做了一个表述，当初步的科学证据显示某项人类活动存在可能导致社会无法接受的环境损害之风险时，即使在缺乏充分确实科学证据的情况下，国家机关包括立法机关和执法机关，甚至是司法机关应当采取适当的措施以避免，或降低环境风险。社会无法接受的环境损害至少包括三种情况，第一种是威胁到公民生命，或者是公众健康，第二种是严重和不可逆转的生态环境损害，第三种是对后代人造成不可逆转的重大环境损害。重大环境损害既包括财产、人身，也包括生态损害，适当的措施可以包括禁止开展存在重大环境风险的活动boyu博鱼体育，或者是施加最佳可得技术要求，或者是设置安全边界以及采取其他合理可行的防范措施。这是我在研究会组织翻译的环境法典的译本的基础上的一些粗浅的看法。请各位老师批评指正。
主持人：现在我们进入这个讨论的环节，离本单元结束的环节还有十几分钟的时间，请大家就发言的主题来提问。
巩固：非常感谢，你刚才梳理的这个各国基本原则。我觉得就你刚才提到的这个德国的所有权和环境利用权的原则，还有法国的可持续利用原则，能给我们详细的解释一下吗？
王小钢：德国的所有权和环境利用权原则就是讲的对所有权行使要施加环境保护的限制，也就是他有个先决条件，就要保护生命的自然基础。这个类似于巴西宪法中环境保护的社会功能，或者叫生态功能。也就是对所有权行使的一个限制。然后他的环境利用权，也就是环境享用权、环境进入权boyu博鱼体育。比方说进入森林开阔地，进入到海滨享用环境的权利，是每个公民都享有的。这个在德国的环境法典中进行了规定。然后，第二个您说的是法国那个可持续利用，可持续利用原则类似于我们国家宪法上的合理利用，也就是要珍惜和合理利用自然资源这样这样的一个原则，所以他这这个原则倒不是法国所特有的。
王小钢：我自己觉得适当的增加一些原则，比方要严格保护生态环境，把不退化放进去和我们一直讲的五项环境法的基本原则是比较一致的。可持续利用一直也是我们宪法的一个合理利用资源的原则。所以这个我不觉得他是我们环境保或者是说我国环境法的体系中没有的原则。但是当然，这个所有权和环境利用权确实是可以写的，但是这又涉及到一个问题，因为我们的民法典现在有这种绿色原则的这种规定，所以我自己理解不需要在在我们的环境法典中进行强调，也还是可以的。当然，如果我们进行了强调，会不会和民法典发生冲突，这是另外一个问题了。所以我自己的建议还是增加不退化原则比较好。
于文轩：法律原则相对环境法典很重要啊，小钢老师说到了一个风险预防原则。实际上，我们现在的环境法典文本里也有风险预防原则。与此同时，我国目前的这个环境保中采用的是预防原则。那么预防原则和风险预防原则在环境法典中应当是什么样的相互关系？以及在环境法典中如何处理预防原则和风险预防原则？
王小钢：两者的知识论基础是不太一样的。在环境法典的处理上，比方瑞典环境法典中，就把两个规规定在一起，就是同条款做了规定。而其他的三个国家基本上是把损害预防和风险预防作为两个单独的条款进行处理。我觉得建议咱们还是可以作为两个独立的条款进行处理，这样可能会更好一点。当然，风险预防措施能够适用哪些范围，在分则中也还要予以考虑。
主持人：谢谢！我作为主持人借用超出一分钟的时间，针对刚才的发言我有一个想法。我们上午听到了，整个环境法典的指导思想是可持续发展思想，那么如果把它变为基本原则，这个原则和其他的原则可能是存在位阶上的不同。那么，如何来表达这种差异？作为一个指导性基本原则，和具有规范实施性的原则，它们应当是有一些差别的。我们可以注意到，sustainable development，它其实是由sustainable use就是可持续的利用，还有sustainability，其实就是一种系统性、生态性功能性的一种概括，所以它们可能在不同的分则层面上应当有不同的展现。但是总的来讲，可持续发展作为法典基本的指导原则是可行的。
曹明德：各位老师，根据会议安排我在线上主持这一节。我们这一节共有三位青年才俊，他们分别是来自武汉大学的陈海嵩教授，学的吴卫星教授，以及重庆大学的杜辉教授，每人八分钟的时间，下面我们就从陈海嵩教授开始。
非常感谢吕老师和课题组的安排，有机会能向大家汇报关于环境法典总则里环境治理体系相关规定的一些基本思路和看法。共有四个方面的问题，第一环境治理体系法典化的需求；第二个，整体的环境治理体系构造；第三，对于党委政府职责的确认；第四，企业责任、公众参与的规定。
关于第一部分，我相信大家都应该有一个共识，就是基于中办、国办2020年关于《构建现代环境治理体系的指导意见》所提出的目标跟路径，环境法典总则里面肯定要规定现代环境治理体系的相关内容，一定要用法典的方式来解决这样一个我国生态环境治理方面长期失衡的问题，具体我就不阐释了。
第二个主要的就是说法典中环境治理体系的总体构造。基本的思路是按照1+3展开，也就是两个方面基本的问题。首先就是确立基于现代环境治理体系所要求的一种生态环境监管的体制，也就是问答谁来管、管什么、怎么管的问题。然后，基于现代环境治理体系的实施，环境法典对于多元主体提出比较全面的规范性的要求，主要分为党委与政府、企业、公众三个部分。
就前一个问题来说，我认为生态环境监管的基本体制分为三个方面，或者说要用三个条款来进行规定：第一个条款规定中央政府的职责，这里面包括各个主管部门，即生态环境部门、自然资源部门和其他有关部门在各自范围内的监督管理。当然了，这里面可以讨论，如果仍然规定生态环境部门统一监督管理职责，那么其他有关部门的职责怎么定位？是不是相较于现在的《环境保》相关规定能有进一步的突破和创新？这是值得思考的。第二个条款规定地方政府的职责，这里就必须要考虑到近年来的环保垂改。因为环保垂改它本质上把最基层的生态环境部门的职责进行了彻底的改革，但是在省级和地市级还是没有大的变化。因此首先就是要确认省级、地市级生态环境部门还是能够进行统一监督管理。而县级的生态环境部门要按照垂改的要求来履行相应职责。第三个条款是特殊规定，这里面具体分三个方面。第一个是流域管理的体制，主要是针对长江保，包括正在制定中的黄河保里面所规定的流域管理体制；第二个方面的是关于跨区域联合防治和纠纷处理，主要是针对应对雾霾联防联控相关情况的管理体制，以及跨区域的环境纠纷处理。第三个是流域协调机制，这个也是基于长江保、黄河保（草案）里面所提到的流域协调机制，在法典中做出一个一般性规定。
就后一个问题而言，重点在于对党委政府职责的确认。我这里用的词是确认。之前有很多专家提出来，在环境法典这个国家立法里“规定”党委职责是不合适的。我同意这种看法。但是，如果是在环境法典里面对党委的职责视而不见，党政同责等要求不在法典里面加以体现的话，我觉得也是不合适的。总体上说，应当将党的领导这样一个大的精神贯彻到环境法典的各个部分，特别是总则之中，确认党委政府的生态环境保护职责，确认党政同责、一岗双责的基本要求。这里有两个相关内容可能需要讨论。第一个，如果我们要确认这个职责，应依据什么为基本遵循？我认为要根据中办、国办在2020年3月份所发布的中央和国家机关有关部门的生态环境保护责任清单。以这个责任清单为根本遵循来确认。至于具体法典编纂的技术，我觉得用一个引致性的条款来解决职责和法典稳定性之间的关系。第二个问题，特别是要重视党内法规的问题。根据这个去年七月份中办法规局的，专门将生态环境保护的党内法规归属到党的领导法规之中。大家知道，党内法规体系现在也是比较完善了，党的领导法规里面涵盖了生态环境的相关部分。也就说从理论上中央已经定性了，生态环境保护的党内法规是能够对相应的国家与社会事务产生效力的。因此，我觉得在环境法典编纂里面要充分重视这样一个问题，需要进一步探讨。在现代环境治理体系里面，党的法规包括党的重要政策属于多元规范，需要在法典总则里面的相应部分有一个合理的规定。
就政府职责而言，需要进一步的类型化，在总则中建立一个多层级的政府环境责任的体系，我认为包括三个大的方面：第一个方面是基本的构造，基于宪法中国家环境保护义务的指引，相应政府责任的构造具体包括四个类型：环境损害的预防责任、环境风险的预防责任、环境质量改善的责任、环境应急处理的责任。第二个方面的是政府责任的监督与履行，这个部分要涵盖生态文明体制改革里面所出现的，能够监督并且能够保障这个政府环境保护职责履行的一系列制度。相对来说，现有的环境立法对此无法全面加以涵盖，需要通过环境法典加以充分体现。第三个大的方面是关于生态环境保护督察的专门性规定。督察严格来也可以视为是一种监督制度，但它十分重要且内涵丰富，发挥着非常重要的作用，一定要在环境法典总则里面用专门的条款来规定生态环境保护督察制度。具体的规定分为中央生态环境保护督察、省级生态环境保护督察两款。
最后一个问题，是关于企业责任、公众参与的规定，环境法典总则对此的规定应有一些总体的要求。第一个总体的要求，企业和公众应该要均衡的规定其权利义务。我这里用的均衡的意思，是说要实现约束跟激励的合理配置。针对企业我们要以约束为主，但是也不能忽视激励；针对公众，我们要以激励就是赋权为主，但是也要有必要的约束。近年来我国生态环境立法以及实践中，重惩罚轻合作，造成企业面对过多、过重的生态环境负担。在当前优化营商环境、服务高质量发展的大局下，我们环境法典编纂也要体现这个要求。对于企业，我们要对他课以非常严格的环保责任，但同时也要对他进行一定的激励。基于这样一个基本要求，我觉得针对企业的生态环境治理主体责任，要从几个大的方面来确认，不能简单得就说企业要承担这个义务那个义务，而是首先要确认它在合法合理的范围内，拥有合理经营生产所需要的环境资源的利用权，这在当今的经济社会发展中非常重要的一个问题。另外，关于公众参与生态环境治理的问题，这里我特别要强调，要通过法典编纂理厘清长期以来我们对于公众参与的误区，明确合理有序参与的要求，不能不加任何区分的进行所谓参与，这样往往会造成负面的后果。因此我们借助法典编纂的机会，区分有利害关系的公众和无利害关系的公众，避免无序化的参与，用法治化的方式解决这种可能的社会问题，这是非常重要的一个规范界定，在法律上确定公众参与的合理的范围。
谢谢曹老师！也感谢会议主办方的邀请！我们现在面临环境法法典化的历史时刻，需要认真对待环境权这个议题，我今天主要讲以下三个问题。
环境权的成文法源主要包括宪法和一般法律，由此可以区分出作为宪法基本权利的环境权（宪法环境权）和一般法律权利的环境权（法定环境权）。从各国具体情况来看，有以下几种情形：（1）有的国家既存在宪法环境权，也存在法定环境权，例如南非、俄罗斯、法国、肯尼亚等；（2）有的国家只有法定环境权，没有宪法环境权，例如的中亚的哈萨克斯坦，爱沙尼亚，非洲的赞比亚、坦桑尼亚等。例如《哈萨克斯坦宪法》第31条规定了国家环保义务，第37-38条规定了公民保护历史文化遗产和自然环境的义务，并无环境权的规定。2007年《哈萨克斯坦生态法典》第一篇总则第二章“自然人、社会团体和地方自治机关的权利和义务”的第13条第1款规定了自然人的12项权利，涵盖实体性环境权、环境程序性权利和救济权。（3）有的国家既无宪法环境权，也没有法定环境权，例如瑞典。
考诸各国环境法典和环境基本法中的环境权条款，有的规定非常简单，可以称之为简约模式，例如1998年《南非环境管理法》仅在序言中提及了环境权，未作进一步规定。有的国家有相对系统的规定，我称之为环境权立法的完整模式，可以肯尼亚和爱沙尼亚两国为例作一说明。1999年《肯尼亚环境管理与协作法》第二章总则第3条规定了“享有清洁和健康环境的权利”，共有5款，第1款是对于健康环境权的一般规定，第2款是对于环境权的补充性规定，第3—5款规定了环境权的救济。第3A条是获取信息（access to information）的规定。2011年《爱沙尼亚环境法典总则》第4章环境权利分为两节，第一节规定了“满足健康和福祉需求的环境权和环境程序权”，其中第23条规定了“满足健康和福祉需求的环境权”，分成5款，第1款规定每个人都有权期望与其直接相关的环境能够满足健康和福祉的需求，第5款规定为维护本条第 1 款规定的权利，可以要求（请求）行政当局保护环境并采取合理措施，确保环境符合健康和福祉的需要。第24—29条规定了环境信息公开、公众参与行政决策，第30条规定了诉诸司法的权利，如果一个人的权利包括满足健康和福祉需要的环境权受到侵犯，得依《行政程序法》规定之程序向行政机关提出机关内行政复议或者根据《行政法院程序法》规定的程序向行政法院提起诉讼。第31条是关于环境非政府组织的规定。从总体上看，《爱沙尼亚环境法典总则》有关于环境权的最完备的规定，而且其设计打造的环境权具有主观公权利的属性，具备可司法性，值得我们关注。
第一，从国内角度而言，环境权入典是生态文明建设的内在要求。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要...
